作者：樊高月
四川大学客座教授，原中国人民解放军军事科学院首席专家
美国“金鹰倡议”正在分裂全球科技格局，加速人工智能安全化进程，并将世界推向一种新型技术冷战。这种冷战有可能使人工智能成为永久性全球冲突的根源，而非促进共同进步的共享工具。
6月，美国总统特朗普签署第14409号行政令《促进先进人工智能创新与安全》。这项具有里程碑意义的政策，重新定义了美国人工智能发展和网络安全国家战略。7月中旬，白宫正式启动“金鹰倡议”，这是根据行政令第2（d）条授权建立的人工智能驱动网络安全信息共享平台，它标志着美国开始以新方式主导全球人工智能格局。
第14409号行政令及“金鹰”行动机构远非单纯的国内监管调整，它们加剧了本已激烈的全球人工智能竞争，并促使世界各国加大定向投资、战略产业规划以及安全化人工智能部署的投入力度。曾经的技术优势之争已演变为涉及地缘政治、经济和军事的多维度较量，若国际社会未建立基于规则的合作框架来平衡创新与安全，这种对抗有可能把全球科技生态系统分割为相互对立的阵营。
谋求主导地位
第14409号行政令是特朗普政府历时一年、围绕“美国优先”原则重新定位美国人工智能政策的成果，旨在扭转所谓拜登政府对科技行业的过度监管限制。其目的是：通过与私营部门合作而非施加繁重的自上而下监管，保持美国在人工智能创新方面的全球领先地位；通过强化关键基础设施以抵御人工智能驱动的网络威胁，在不受约束的技术发展与国家安全之间达成审慎平衡；保护美国的知识产权和技术优势，防范其他国家窃取、复制美国人工智能发展成果的敌对行为。
▲前沿AI模型在公开发布前须向美国国家安全局（NSA）和网络安全与基础设施安全局（CISA）提供长达30天预发布访问权限的法律要求及其行业影响。
第14409号行政令和“金鹰倡议”是特朗普政府精心谋划的战略举措，旨在利用美国无与伦比的私营部门人工智能优势——以OpenAI、Anthropic和谷歌等公司为代表——同时借助政府协调的网络安全合作，来保护美国关键基础设施免受外国对手侵害。通过将人工智能创新直接与国家安全挂钩，这项政策不仅维护美国技术优势，更将人工智能网络安全武器化，使国内政策工具成为在全球彰显地缘政治影响力的手段。
全球人工智能竞争
美国单方面升级以人工智能为核心的网络安全和技术竞争，已引发全球性连锁反应，主要经济体和中等强国纷纷推出协调一致、资金充足的战略，以提升自身的人工智能能力。由此出现了一个分叉的全球人工智能竞赛：一边是美国及其盟友，它们推行的模式是将私营部门主导的创新与政府保障的技术优势相结合；另一边是中国及其他国家，它们正在推进以国家为中心的全链条人工智能战略，以减少对西方技术的依赖，并挑战美国霸权。
对美国而言，“金鹰”远不止是一项网络安全措施，更是一种巩固全球人工智能主导地位的战略工具。通过实现联邦政府与美国顶尖人工智能开发企业之间漏洞情报的集中共享，该举措旨在确保美国公司在全球部署其模型的同时，仍能保持决定性的防御技术优势。第14409号行政令拒绝给人工智能开发企业施加新监管，进一步强化了这一优势：它消除了可能拖慢国内创新的合规成本，而同时，政府继续对高性能人工智能芯片和前沿模型技术实施严格的出口管制，以阻止敌对国家获取美国的先进成果。其总体目标很明确，那就是确保美国在人工智能创新以及支撑其全球部署的网络安全框架方面，继续保持无可匹敌的领先地位。
中国的对策
中国奉行“双轮驱动”战略，即依托本土半导体制造业，打造自主的人工智能硬件能力，同时利用人工智能软件进步，来升级传统产业。从制造业到医疗保健等领域都在进行这样的实践，这是中国应对美国升级行动的一部分。这是一项由国家主导、举全国之力推进的人工智能战略，目的是通过自主创新，降低对西方的技术依赖。
今年7月，中国国家发改委正式发布《人工智能合作发展行动计划》，这是一项综合性政策，涵盖了八个战略重点：
• 扩大优质人工智能数据供给；
• 促进智能算力普惠可及；
• 构建开源生态共享体系；
• 推动人工智能产业深度赋能；
• 培养专业技术人才；
• 共建全球技术规则与标准；
• 协作开展人工智能安全治理；
• 推进人工智能“向善”公共实践
俄罗斯及其他参与方
俄罗斯的人工智能战略高度聚焦于核心国家安全需求以及西方制裁的限制，重点关注进口替代和军事领域人工智能应用。今年7月，俄罗斯政府确认了一项每年717亿卢布的国内人工智能产业新支持方案。该计划包括对人工智能模型开发者的税收优惠，以及为新数据中心提供电网优先接入权，这对在能源受限的俄罗斯科技生态系统中运营的企业来说是一个关键优势。此外，通过创新援助基金会的“Start-II”联邦竞赛，小型科技企业可以获得最高3000万卢布的资助，用于开发面向国内市场的人工智能解决方案，这些项目的关键要求是必须替代因国际制裁而无法再获取的进口软件或硬件。
韩国已将自己定位为全球人工智能竞赛中的关键摇摆力量，利用其世界领先的半导体制造能力，开辟出一席之地，成为重要的人工智能基础设施供应商。今年3月，韩国总统直属的国家人工智能战略委员会宣布2026年为“人工智能G3飞跃之年”，并公布了总计9.9万亿韩元（约合71亿美元）的人工智能预算，几乎是上一年拨款的三倍，占该国国家研发总预算的28.6%。
日本则专注于“主权人工智能”能力和实体人工智能集成。具体而言，是利用人工智能驱动的机器人，来解决长期存在的劳动力短缺问题，并振兴传统制造业。今年，日本政府公布了一项1万亿日元的主权人工智能计划，这是其更广泛的370万亿日元（2.3万亿美元）国家增长战略的一部分。该计划将推动扩大国内半导体制造，资助理化学研究所和国家信息学研究所的人工智能研究中心（这些中心正在开发供政府和企业使用的本土大语言模型），支持中小企业使用人工智能工具与系统。
美国发起的“金鹰倡议”凸显了全球人工智能竞争中的一条决定性分界线：美国以私营部门为主导、聚焦安全的模式，与中国国家统筹、全链条创新的战略形成直接对立。包括韩国和日本在内的中等强国正利用自身核心工业优势——韩国的半导体、日本的精密制造——在全球人工智能供应链中开辟独立的细分市场，以应对这一分化格局。与此同时，俄罗斯等国则奉行有针对性、抗制裁的人工智能战略，优先考虑国家安全而非全球市场份额。
这种分叉式竞争正在分裂全球技术供应链，加速人工智能的安全化进程，并将世界推向一种新型技术冷战。这种冷战有可能使人工智能成为永久性全球冲突的根源，而非促进共同进步的共享工具。
正确的道路
由美国“金鹰倡议”及其他国家战略引发的全球人工智能竞赛正处于一个临界点。如果没有协调一致的国际行动，零和博弈不仅会将全球人工智能生态系统分裂为相互竞争、互不兼容的阵营，还会加剧网络冲突，扩大全球数字鸿沟，并使人工智能驱动的关键基础设施面临更大的风险。为确保人工智能兑现全球共同繁荣的承诺，同时减轻人工智能引发冲突或被滥用的风险，国际社会应做到以下三点：
▲2025年1月23日，美国总统特朗普在华盛顿白宫椭圆形办公室签署一份与人工智能有关的行政命令。
第一，用建设性、有针对性的国际合作取代恶性竞争。人工智能驱动的网络威胁——从针对关键基础设施的漏洞利用，到由前沿模型驱动的虚假信息传播——本质上是无国界的。美国人工智能模型中的一个漏洞，可能被亚洲或欧洲的行为体利用。对中国人工智能数据中心的网络攻击，可能扰乱支撑各大洲经济的全球供应链。这一现实意味着，没有任何一个国家，即使是像美国这样技术先进的国家，能够仅凭单边行动来保障其人工智能系统或关键基础设施的安全。
第二，推动开源人工智能，以对抗技术霸权，缩小全球鸿沟。当前人工智能竞争最危险的副作用之一，是人工智能技术力量日益集中在少数西方科技巨头和富裕发达国家手中。封闭的、专有的人工智能模型——由OpenAI和Anthropic等公司开发和掌控——赋予美国前所未有的影响力，可以左右人工智能技术在全球范围内的使用方式，而许多发展中国家却没有构建自身前沿人工智能系统的技术或财力。这种动态正在催生新的数字殖民主义，迫使发展中国家从医疗保健到国家安全等各个领域，都依赖美国控制的人工智能工具。这扩大了全球数字鸿沟，加剧了现有的全球不平等。
第三，建立以联合国为中心的多边治理体系，以强制执行全球人工智能规范。为使国际合作和开源人工智能协作具有可持续性，国际社会必须以普遍适用、具有法律约束力的治理框架，来取代当前分散且以国家层面为主的人工智能监管体制。
目前，全球人工智能规则是由相互冲突的各国法律拼凑而成。例如，欧盟《人工智能法案》对高风险人工智能系统施加了严格的合规要求，美国则依赖自愿的公私合作，而中国的人工智能法规是根据国家主导的发展模式量身定制的。这种碎片化给全球科技公司带来高昂合规负担，让不良行为者有可钻的空子，也丝毫未能约束正在推动当前人工智能竞赛的民族主义技术政策。
联合国是唯一具备合法地位、有能力引导建立协调一致的多边人工智能治理框架的全球性机构。今年7月，联合国召开首次全球人工智能治理对话，汇集了所有193个成员国的代表，讨论共同的人工智能风险和机遇。这是关键的第一步。但对话只是一个讨论平台，而非规则制定机构，缺乏强制执行具有约束力的全球规范的权力。
为推动这一进程，联合国大会应将现有联合国人工智能高级别咨询机构正式升级为常设专门监管机构，负责起草一项具有全球约束力的人工智能安全公约，涵盖人工智能系统从开发、测试到部署和持续使用的整个生命周期。
人工智能革命太过重要，风险也过于巨大，不能放任其在不受监管的国家竞争中发展。通过以合作取代对抗，将开源人工智能作为全球公共产品加以推进，并在联合国主持下建立一个普遍适用、有章可循的治理体系，世界才能确保人工智能成为促进全球繁荣的共同工具，而不是下一场国际冲突的主战场。
选择很简单：要么世界共同治理人工智能，要么人工智能驱动的竞争进一步分裂世界。每个国家都应认真思考这个问题。